国家、法令与官吏：睡虎地秦简对秦“法治”的诠释

中国法律史学会会长，中国社会科学院法学研究所研究员

张生

>>湖北省博物馆馆藏，睡虎地秦墓竹简——秦律十八种 视觉中国供图

1975年《睡虎地秦墓竹简》(以下简称“秦简”)的发掘与整理，是我国二十世纪重大的考古发现之一，这是有史以来首次系统发现秦的法律文献。秦简为研究战国晚期的秦国及统一后秦朝的法令制度及其运行状况，提供了第一手可靠资料，从墓主人“喜”———一个基层法务官吏的角度，展现了中国古代第一个大一统国家的真实样貌。

在秦简发现之前，我们更多的是从《战国策》《史记》等史籍中了解秦的政治法律概要。史书对秦具体的法令制度记述很少，而且后世史家不免带有儒家的成见。秦简填补了秦法令文献的空白，让我们能够更加客观而具体地窥见第一个大一统国家如何“以法治国”，其庞大的法令体系如何构成，基层官吏如何勤勉谨慎地实施各项法令制度。

还原了大一统国家的法治根基

秦简从国家建构的角度，揭示了统一国家的法律根基。从战国七雄之一的秦国，到统一列国的秦朝，国家形态发生了根本性的转变。这一转变是对西周“天子-诸侯”模式的升级，是对战国诸侯并立模式的终结。中央政府直接统辖地方的大一统国家，需要以法律权威整合整个疆域之内的地方政府，这在中国历史上第一次实现法令一统的治理。

商鞅变法以来，秦国六代君主的统一大业却仅仅维系了十五年的时间，后世儒家更多将统一王朝的国祚短促归咎于法家的暴政。如《史记·商鞅列传》对法家法治“刻薄寡恩”的评论，《史记·秦始皇本纪》中批判了法家以法治国“法令繁多，民不知所守”的弊害。还有批判秦法刑罚残暴，不仅百姓不得安居，就连大臣都人人自危。如《史记·李斯列传》中所言胡亥继位之后，法令诛罚，日益刻深，群臣人人自危，欲畔者众，而进谏者皆诛。贾谊更是在《过秦论》中指出秦政法愚民、弱民、残害天下豪杰，“废先王之道，焚百家之言，以愚黔首;隳名城，杀豪杰;收天下之兵，聚之咸阳，销锋镝，铸以为金人十二，以弱天下之民”。

实则，在秦统一之前，吕不韦曾出任秦国丞相十余年，在他主持编纂的《吕氏春秋》中主张“兼听则明，偏信则暗”，提倡“德法并重”。嬴政在统一的过程中重用李斯，深信韩非的学说，而李斯、韩非从学于荀子，两人在治国理念之中并非绝对排斥儒家。后世儒家批判秦政法，既有解释秦“二世而亡”的历史目的论，也有树立儒家理想国家体制的现实需要。但儒家不免自相矛盾，一方面不得不肯定商鞅变法为秦国确立了“耕战立国，以法治国”的基本国策，如《史记·商鞅列传》中所载“(变法)行之十年，秦民大说，道不拾遗，山无盗贼，家给人足。民勇于公战，怯于私斗，乡邑大治。”另一方面又要批判法家之法非但不能实现善治，实为祸乱天下的渊源。

秦简回答了从秦国到秦朝，大一统国家的法治根基。根据秦简记载墓主人“喜”一生的《编年纪》，在秦王政元年(公元前246年)，年仅17岁的“喜”就登记名籍为秦国服徭役，此后他在秦王政三年、四年和十三年曾三次服兵役，参加统一战争。除了服兵役之外，他先后担任过安陆御史、安陆令史、鄢令史、治狱鄢等，在南郡从事与法律事务相关的公职。在“喜”的履历记述中，其自身已融入国家的命运。秦王政时期的秦国也已肩负起统一列国、终止战乱的责任。曾游历过秦国的荀子，这样评价秦国政法：“‘佚而治，约而详，不烦而功，治之至也’。秦类之矣。”这与后世儒家的评价迥然有异。秦国强盛的根本在于以法令推行耕战国策，国民一心。这从对赵国的长平之战、对楚国的灭国之战等旷日持久的消耗战中就可以看到，秦之所以能战胜列国，其根本原因是六代君主与国民达成的统一共识，以法治保障国家按照既定国策来运行，积累了雄厚财力、军力。在统一过程中，国家的责任就是“以杀去杀，以刑去刑”，对东方六国的军事兼并，以及后来对北方匈奴和南方百越的征伐，都是为形成稳定统一的政治法律秩序。战争与刑罚是手段，“去杀”“去刑”形成稳定秩序和列国大一统是目的。从秦简中的字里行间，可以体现出统一的国家是建立在法治基础之上，并且这套法令体系得到从南郡郡守到下级官吏的高度认同。

呈现了秦朝的法令体系

商鞅变法奠定了秦法令的基础，历经一百多年的发展完善，形成了完备而统一的法令体系。至秦统一六国，秦法令通行于全境之内，如《史记·秦始皇本纪》所记述，全国之内“一法度、衡石、丈尺，车同轨，书同文字”，确立了“治道运行，诸产得宜，皆有法式”的法治国家。秦简中的大量法律文献，印证了秦代法令之完备。其中《秦律十八种》是秦基本法的摘录，涉及农业、手工业、商业、徭役、国家职官管理、少数民族及附属邦国等方面的法律规定。《秦律杂抄》包括了十余种法律、法令，涉及内容更为广泛，类别较为庞杂。其中《效律》是关于官府物资管理、审计等方面的法律，因为直接规定官吏的职责，其规范内容特别重要，既在《秦律十八种》之内，又被独立抄录。

《秦律十八种》《秦律杂抄》和《法律答问》中出现的《盗律》《贼律》等，以及规定司法程序、证据收集、审讯方法的《封诊式》，构成了秦代成文法的主体部分。此外还有《法律答问》《廷行事》，作为成文法体系的法律解释和补充性的指导案例。

与后世儒家批判秦法专任刑罚大相径庭的是，秦简中绝大部分法令是关于农业、养殖业、手工业、商业、官吏管理等方面的规定。在成文法主体部分《秦律十八种》中，居于前列的是《田律》《厩苑律》《仓律》《金布律》《关市律》《工律》等。《田律》规定农业生产的基本规范，以及与农业密切相关的地区降雨、禾稼抽穗、旱涝等自然灾害，均需基层官吏及时向上级书面报告。为保护山林，从春天二月起，不准到山林中砍伐木材，不准堵塞水道;不到夏季七月，不准烧草作为肥料，不准捕捉幼鸟幼兽等。这些规定是农牧业生产、保护生态环境的规范化总结，无疑对秦的生产发挥了重要的保障作用。秦简中的《日书》部分也涉及一些与农业生产相关的活动，如播种、收获等的吉凶禁忌，反映了当时农业生产与时间节气的紧密联系。《厩苑律》规定了耕牛饲养、劳作使用的基本规范，并进行定期考核，以及对山林苑囿等自然资源的管理和保护。与畜牧业密切相关的还有《秦律杂抄》中的《牛羊课》，具体规定了对牛羊饲养情况的考核标准和奖惩措施。《仓律》规范国家粮食的仓储、保管和发放，确保粮食的安全储存和合理分配，保障国民与军队的粮食供给。

秦法非常重视对财务、物资管理的准确性与时效性，其财务审计制度极为完备。《效律》规定对官府的物资、财产进行核验，包括兵器、铠甲、皮革等，这些物资的管理尤为严格。对物资流转过程中的数据记录和簿籍制作有严格要求，如故意漏记、少记财物，或财务簿籍在核验时发现记录有误等行为，将受到处罚。如果审计时适用法律不严谨而导致审计结果有盈余或亏欠，要按审计盈余、亏欠的律令予以罚赀，负责的吏和“官啬夫”要按照情节轻重受到罚赀或斥责的处罚。

在秦法令体系中居于前列的《田律》《厩苑律》《仓律》《金布律》《关市律》《工律》等，即“食货”类与民生息息相关的法令，早在《尚书·洪范》之中就列为“国家八政”的首要。从秦简中秦法令的结构安排来看，正如唐代杜佑所总结的“教化之本在乎足衣食”“是以食货为(国政)之首”。因而在完备统一的秦法令体系中，各种法令制度的编排不是随机的，而是按照日常工作的重要程度来安排的，体现了国家政务运行的制度理性，以保障国民足衣足食为国家制度的基础。

塑造专业而贤能的官吏

秦简中的《置吏律》《除吏律》规定了下级官吏的任用、考核标准，以及违法处罚规则。其中《置吏律》对官吏任免、职务交接等环节均有明确而严格的规定：官府属吏的任免，县级及以上政府机构每年十二月初至次年三月底集中任免属吏，遇有特殊情况才可以临时补缺。县级以下官吏必须在正式任命之后才能行使职权，如有未经任用而先行使职权，或者代理职务的人不符合法定岗位要求的，相关官吏均要依法论处。同时，严禁官员调任时携原来的属吏就任新职，并设有任职的籍贯限制。秦简中呈现的更多是基层属吏的任免规定，他们是国家法令的具体执行者，关乎法令制度能否得到贯彻实施，以及实施的效果如何。

“一法度”是以原来秦国的法令施行于统一的国家，秦的法令难免会产生与新征服地方情况不相符合的问题。从秦简可以看到，秦官吏在适用统一法令时，注意与地方习俗相结合。公元前278年秦将白起攻占楚地安陆之后，将其纳入于秦国南郡治下，而当地百姓多按照楚国习俗生活。在这种情况下，墓主人“喜”作为具体政务的执行者，在《日书》中把秦、楚的习俗抄录在一起，很有可能是为了在执行秦国法令时适当参照楚国的社会习俗，否则秦的律令难免遭到抵触。作为秦国法令的奠基者，商鞅早就阐述过国家法令与地方习俗的关系。《商君书·算地》讲道:“故圣人之为国也，观俗立法则治，察国事本则宜。不观时俗，不察国本，则其法立而民乱，事剧而功寡。此臣之所谓过也。”在秦国不断扩张疆域的过程中，基层的法务官吏就必须充当国家统一法令与地方习俗的协调者，这对基层官吏的专业能力是一个严峻的考验。

秦简中的《为吏之道》集中体现了秦代官吏的行为准则和道德规范，被认为是后世“官箴书”的鼻祖。它虽然没有法令的强制效力，却是官吏自我约束的道德守则，同时也是国家选贤举能、考核奖惩的标准。

《为吏之道》强调贤能的“良吏”要做到“忠信敬上”“清廉毋谤”“举事审当”“喜为善行”“恭敬多让”的“五善”;力戒“好大喜功”“独断专行”“兴事不当”“居官善取”“犯上弗知害”的“五失”。具体而言，在职业操守方面：第一，要做到忠诚尽职，对国家和上级绝对忠诚，尽职尽责，对工作要敬业，这是最基本的职业操守。第二，要做到公正廉洁，官吏履行职务，要“公平无私，正身严敬”，涉及财货利益时，保持清正廉洁，不贪污受贿。第三，要做到谨慎守法，官吏在工作中要谨慎行事， “审察四方，审谋极谏”，严格遵守法律和制度;在决策时要广泛听取意见，确保决策的合理性和合法性。第四，在官吏个人修养方面，要求官吏言行一致，做到“言必信，行必果”。官吏不仅要口头上表示忠诚和公正履职，还要在实际工作中表里如一。《为吏之道》中特别提出了选任官吏的标准，“与人忠者，进之;与人不忠者，退之”，强调忠诚是官吏的首要品质，也是选人用人、奖惩处置的标准。

秦简中的《为吏之道》对官吏品德修养、个人业务能力的重视，对官吏的“善”与“失”的总结，改变了以往法家冷酷、刻薄的官吏形象。秦在强调法令统一、完善的同时，非常重视执法者的品德与能力，这关系到国家法令的执行效果和民众与国家的亲和力。秦朝的官吏管理制度、问责制度也是科学和人性化的。《效律》针对自然灾害不可抗力等特殊情况，规定官吏可以免责;官吏在履行职责时出现失误，要根据具体情况区别对待，对于在执行公务时出现的非故意失误，允许更正补救，因经验不足造成的失误，可以给予改正的机会。

秦“法治”的制度理性与挑战

完备而科学的法令体系是大国治理的制度基石。秦简中的《秦律十八种》《秦律杂抄》《法律答问》《廷行事》等法令文献，向后人展现了“治道运行，诸产得宜，皆有法式”的秦代法令体系。这一法令体系包含了三十多种法律、法令，不但完备而且反映了秦法治的制度理性：按照国家治理的本末来构建法令体系。《秦律十八种》居于基本法的地位，规范了国家社会存续发展的根本;《秦律杂抄》则是具体事务，对国家根本事务实现起到了全面支撑作用。例如《秦律十八种》中有《厩苑律》，这是国家畜牧业的基本法;《秦律杂抄》中有《牛羊课》，是畜牧事业中有关牛羊养殖的考核奖惩规定，这两者主法与从法的关系非常明确。整个法令体系是秦自商鞅变法以来在法律实践中积累形成的，作为基本法的《秦律十八种》，其前六种法律《田律》《厩苑律》《仓律》《金布律》《关市律》《工律》都是有关农业、畜牧业、物资储备、商业贸易、手工业的制度规范。这六种法律之所以列在其他行政法令、刑事法律之前，是因为它们关乎民生、国本。

秦“法治”包含的好的治理理念是由贤能的官吏“以法治国”。崇尚“以法治国”的法家是理想主义者，也是实践派，秦简反映了法家治国的两大信条。其一，“一法度”是公平合理且有效率的治国方式。秦的大一统包括了“一法度衡石丈尺，车同轨，书同文字”，而“一法度”是统一的制度基础，在统一的制度面前才能实现法家式的公平正义，才能最有效率地实现国家治理。其二，法家深知在法治体系中“良吏”的重要性，不仅法令的贯彻实施需要贤能的官吏，成文法的弊端也需要优秀的官吏去弥补。因为法律没有规定所有情形，不能事先考虑所有结果。《为吏之道》体现了法家的“良吏”标准，其所谓官吏之“善”，与后世儒家有共同点也有很大的区别。强调“忠信敬上”“多为善行”等政治品质并非儒家所专有，法家还要求官吏在执法时“毋使民惧”，不可“赋敛无度”。与儒家所不同的是，法家的《为吏之道》更加强调官吏“举事审当”，官吏在执法时要专业而审慎。为了达到专业性，《为吏之道》要求官吏“明法令”，更要熟稔行政事务和行政文书的写作。在南郡郡守腾所发布的文书中，也一再强调“良吏”与“恶吏”的区别，首要在于“明法令”。

秦简所见秦法令体系，在两千多年前无疑是完备而科学的良法，但秦的大一统事业仅仅维系了十五年，这也体现了大国“法治”的困难与挑战。秦民自商鞅变法就开始适应法家的法令体系，秦民与国家都是这套法令体系的受益者。但是其他六国却大不相同，他们大多是被战争征服的，在政治法律、文化习俗、文字书写习惯等方面都与秦国不同。秦在初定天下之后，需要大量像“喜”一样的基层官吏——对国家忠诚而又专业的治国人才。秦简让我们看到，如此庞大复杂的法令体系，非专业人才不能胜任，非有对国家认同和忠诚的良吏不能担负治理的责任。大国法治需要良法，更需要良吏，只有良吏才能将良法付诸实施。在统一之后，将秦法发布于全国不难，最大的挑战在于无法在短时间之内培养出足够数量的“良吏”。秦代“法治”的难题对后世仍然具有借鉴意义，成功的法治国家，其“良法”一定是法律实践基础上积累锤炼而成的。法治国家必须有一支认同法治、专业的执法队伍。“良法”与“良吏”的适配组合才能成就良法善治。

(“云梦秦简 文明瑰宝”系列报道之二 | 国家、法令与官吏：睡虎地秦简对秦“法治”的诠释)〔本文为中国社会科学院数据库专项资助项目“中华传统法律文化资源数据库”(编号：2024SJK015)的阶段性成果。〕