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直选代表候选人的确定及特殊情形处置

 
2016-6-27 9:37:21   来源:本网   作者:王晓 修福  

  今明两年,全国县(不设区的市、市辖区、县、自治县)乡(乡、民族乡、镇)两级人大将陆续换届,新一轮全国性的县乡两级人大代表的直接选举工作即将展开。全国陆续将有2,850多个县(市、区)、32,000多个乡(镇)进行换届;预计将有9亿多选民参与到这次县乡两级人大代表的换届选举中,直接行使投票选举权和享有被提名推荐权;预计将直接选举产生250多万名县乡两级人大代表。目前,部分省(直辖市、自治区)的县乡两级人大代表换届选举工作已经拉开帷幕。这是全国人民政治生活中的一件大事,是社会主义民主政治建设最为普遍最为广泛的民主实践。因此,扎实做好新一轮县乡两级人大代表的同步换届选举工作,尤其是县乡两级人大代表候选人的确定,有其特别法定的原则,实践中也难免会遇到一些特殊情形需要依法加以处置,这也直接关系到代表素质、选民参选的积极性和选举的声誉,民主政治意义重大。下面,笔者结合选举法等相关法律法规和县乡两级人大代表换届选举工作的实践,重点就新形势下直选代表候选人的确定及特殊情形处置,谈一管之见。

  确定代表候选人应遵循的法定原则

  在县乡两级人大代表直接选举中,确定代表候选人包括推荐初步代表候选人到确定正式代表候选人,有其特别的法律规定,应予以遵循。

  一是推荐主体的法定原则。选举法第二十九条第二款规定:“各政党、各人民团体,可以联合或者单独推荐代表候选人。选民或者代表,十人以上联名,也可以推荐代表候选人”。依法可见,县乡两级人大代表候选人的推荐主体分为两块:一块是“各政党、各人民团体”。所谓“各政党”即指中国共产党和在中国共产党领导下的八个民主党派,他们分别是中国国民党革命委员会、中国民主同盟、中国民主建国会、中国民主促进会、中国农工民主党、中国致公党、九三学社、台湾民主自治同盟。所谓“各人民团体”,是指工会、共青团、妇联、科协、侨联、台联、青联、工商联等人民群众团体,是由中国共产党领导的,按照其各自特点组成的从事特定的社会活动的全国性群众组织。另一块就是“选民10人以上联名”。这里的选民应该界定为本选区选民,选民10人以上应该含10人联名也可,但不包括被推荐者本人。

  二是人选条件的法定原则。首先,代表候选人必须具有选举法第三条规定的政治权利,即必须是有选举权和被选举权的年满18周岁的中华人民共和国公民。其次,代表候选人必须是在该行政区域内居住、生活或工作。关于这一法定条件,选举法虽然没有明确条款,但代表法有相应法理条款规定:“地方各级人民代表大会代表迁出或调离本行政区域的”,“其代表资格终止”(代表法第四十九条之规定)。关于这一点,1998年8月31日全国人大常委会法工委在答复山西省人大常委会问询时,也早有权威解答:“直接选举县、乡人大代表时,选民十人以上联名推荐的代表候选人,不限于本选区选民,但应是本行政区的选民。”再次,代表候选人要有优良的品行,无违法违纪行为。关于这一法定条件,在选举法中似乎找不到相关规定,但代表法却明确了人大代表应具备:“模范地遵守宪法和法律”,“自觉遵守社会公德,清正廉洁,公道正派,勤勉尽责”(代表法第四条)的法定义务,因此有违法违纪前科、品行不端的人,不宜推荐为人大代表候选人。第四,注意优化代表候选人的结构。选举法第六条明确规定:“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表应当具有广泛的代表性,应当有适当数量的基层代表,特别是工人、农民和知识分子代表;应当有适当数量的妇女代表,并逐步提高妇女代表的比例。”“全国人民代表大会和归侨人数较多地区的地方人民代表大会,应当有适当名额的归侨代表”;因此,推荐代表候选人要注意法定结构的优化。关于这一点,具体到某一选区,应按结构指向要求予以推荐。如选举委员会对某一选区代表候选人结构要求是知识分子和女性,政党、团体或10人以上联名,应注意优先推荐女性知识分子为上策。第五,代表候选人要有依法履职的能力。人大代表不是荣誉称号,也不是荣誉职务,而是实实在在的国家权力机关的组成人员。依照宪法和法律赋予各级人民代表大会的各项职权,应由各级人大代表去参与管理国家事务、行使国家权力。代表法还专门单列条款明确了各级人大代表应当行使的权利(第三条列举了七个方面权利)和应当履行的义务(第四条也列举了七个方面义务),这些法定的权利和义务,没有较高的履职素质和能力是很难做到尽职尽责的。诸如没有健康的身体或行动不便者,就难以做到下基层接地气,了解社情民意;文化程度不高甚至文盲者,就难以独立写出议案和建议,为民代言;本职工作繁重或难以抽身者,恐怕有时连人代会都要缺席,何谈履职尽责。如此等等,人大代表作为特别法定职务,担任这一职务必须要有相应的素质和能力来支撑。

  三是限额推荐的法定原则。选举法第二十九条第三款规定:“各政党、各人民团体联合或者单独推荐的代表候选人的人数,每一选民或者代表参加联名推荐的代表候选人的人数,均不得超过本选区或者选举单位应选代表的名额”。这一法律条款,是2010年3月选举法进行第五次修正时特别增加的条款,其立法目的在于依法保障选民联名推荐县乡两级人大代表候选人权利的实现。对这一条款的准确理解是:在某一选区,各政党、各人民团体联合或者单独推荐人大代表候选人的人数总和,不得超过该选区应选代表人数;选区任意10位以上选民联名推荐人大代表候选人的人数总和,也不得超过该选区应选代表人数。具体来说,如某选区选1名人大代表,各政党、团体联合或单独只能推荐1名,选民10人以上联名也只能推荐1名;如某选区选2名人大代表,各政党、团体联合或单独可以推荐2名,选民10人以上联名也可以推荐2名;如某选区选3名人大代表,各政党、团体联合或单独可以推荐3名,选民10人以上联名也可以推荐3名。

  四是差额限制的法定原则。选举法第三十条规定:“全国和地方各级人民代表大会代表实行差额选举,代表候选人的人数应多于应选代表的名额”;“由选民直接选举人民代表大会代表的,代表候选人的人数应多于应选代表名额三分之一至一倍”。具体来说,某选区选1名代表,正式代表候选人必须确定为2名(差额一倍);某选区选2名代表,正式代表候选人至少要确定为3名(差额1/2)、最多为4名(差额一倍);某选区选3名代表,正式代表候选人至少确定为4名(差额1/3)、也可以为5名(差额2/3)、最多为6名(差额一倍)。

  五是协商预选的法定原则。依据选举法第三十一条之规定的程序,各政党、团体联合或单独推荐和选民联名推荐的代表候选人只是初步代表候选人,必须要经过法定的讨论、协商或预选程序,才能依法确定为正式代表候选人。选举法第三十一条规定:“如果所提代表候选人的人数超过本法第三十条规定的最高差额比例,由选举委员会交各该选区的选民小组讨论、协商,根据较多数选民的意见,确定正式代表候选人名单;对正式代表候选人不能形成较为一致意见的,进行预选,根据预选时得票多少的顺序,确定正式代表候选人名单”。这里要注意的是:讨论协商代表候选人时,要遵循差额限制的法定原则,以保证选民10人以上联名推荐代表候选人权利的实现;如果预选,也要遵循差额限制的法定原则,设定合法合理的差额人数按得票多少依次确定正式代表候选人。

  六是限时公开的法定原则。依据选举法第三十一条之规定,选举委员会汇总的各政党、团体联合或单独推荐和选民联名推荐的代表候选人(初步代表候选人)“名单及代表候选人的基本情况在选举日的十五日以前公布”,协商一致或经预选确定的“正式代表候选人名单及代表候选人的基本情况应当在选举日的七日以前公布”。依据限时公开代表候选人名单的这一法律规定,各政党、团体联合或单独推荐和选民联名推荐代表候选人不能迟于选举日前半个月交到选举委员会,选举委员会确定正式代表候选人名单不能迟于选举日前一周,否则就不能将其列入代表候选人名单。关于这一点,1983年全国人大常委会《关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》第十条有类似规定:“选民和各政党、各人民团体推荐的代表候选人都应当列入代表候选人名单,选举委员会不得调换或者增减。”依据这一规定,公布第一轮初步代表候选人名单(选举日前15日)后,选举委员会就不能再增加新的代表候选人。

  推荐确定代表候选人的特殊情形处置

  在县乡两级人大换届选举的代表候选人推荐和确定的过程中,往往会出现一些特殊情形,诸如毛遂自荐和竞选、候选人推荐数量过多或没有选民联名推荐代表候选人等,在实践中如何处置?笔者认为:

  关于毛遂自荐和主动竞选的问题。在县乡两级人大代表换届选举的过程中,毛遂自荐想当代表的情形,应该说多见不怪。毛遂自荐要想能够依法成为代表候选人,前提是必须要得到有关政党、团体或10位以上本选区选民这样的法定主体认同并依法推荐。因为,我国的人大代表候选人,采取的是法定主体推荐制,而不像西方议员那样采取申报登记制。因此,毛遂自荐者不能直接列为代表候选人。纵然选民自己依法联名推荐自己,也是不合法理的。关于这一问题,全国人大常委会法工委早在1987年2月12日答复山西省人大常委会问询时,就有明确:“10人以上联名,不包括被推荐者本人。”笔者认为,毛遂自荐想当代表并非坏事,最起码说明其有人民代表大会制度意识和代表意识;但如果想通过拉选民联名或找关系谋求政党、团体提名,就有悖法律甚至有可能涉嫌贿选。

  在县乡两级人大代表选举过程中,主动竞选也查无法据。选举法规定的与选民互动的主动权不在代表候选人自身,而取决于选民的要求和选举委员会的安排。依据选举法第三十三条之规定,选举委员会应当向选民介绍代表候选人的情况;推荐代表候选人的政党、人民团体和选民可以在选民小组会议上介绍所推荐的代表候选人的情况;选举委员会根据选民的要求,应当组织代表候选人与选民见面,由代表候选人介绍本人的情况,回答选民的问题。笔者认为,不赋予代表候选人与选民见面的主动权,可以有效防范拉票贿选。

  综上所述,毛遂自荐也好,主动竞选也好,都是我国法律所不提倡的。曾经在网络上,有所谓名人名流自荐竞选人大代表,却被一些媒体错误解读为“独立候选人”,这一说法显然有悖法律。“自荐”和“竞选”,都不是我国人民代表大会制度下的选举法律用语。

  关于推荐代表候选人超过法定限额的问题。各政党、团体联合或单独推荐的代表候选人超出应选代表人数,或选民10人以上联名推荐的代表候选人超出应选代表人数,应该说在过去的县乡两级人大代表换届选举过程中还是极为罕见的。但是,随着全社会、全民人民代表大会制度意识、选举意识和代表意识的不断增强,本次县乡两级人大代表换届选举推荐代表候选人超过法定限额的问题,也不能不有所考虑。依据选举法第三十一条之规定,一旦各政党、团体联合或单独推荐和选民联名推荐的代表候选人的总数,超过法定差额(三分之一至一倍),依法应先行协商一致确定,若协商不成就要进行预选确定正式代表候选人。笔者认为,依据选举法第二十九条第三款之规定:“各政党、各人民团体联合或者单独推荐的代表候选人的人数,每一选民或者代表参加联名推荐的代表候选人的人数,均不得超过本选区或者选举单位应选代表的名额”。应先行分块协商一致或预选。即:在选举委员会的主导下,若任意不同选民10人以上联名推荐的代表候选人超过应选人数(如应选2名、联名推荐3名),应依法讨论、协商确定1至2名正式代表候选人,如若协商不成,预选淘汰1至2名;若是各政党、团体联合或单独推荐的代表候选人超过应选人数(如应选2名、联名推荐3名),还可以由中共党组织牵头有关党派和团体协商一致确定2名正式代表候选人,如若协商不成,也应预选淘汰1名。

  笔者认为,依据选举法第三十一条之规定,推荐代表候选人超过法定限额,协商或预选难以确保选举法第二十九条第三款之立法目标的实现。试想,如果不先行分块限额推荐,各政党、团体联合或单独推荐的代表候选人难免不会突破应选人数;如果任意不同选民联名推荐代表候选人的总数不先行加以分块限额,随着选民选举意识和代表意识的不断增强,也难免不会突破应选人数。如果将一块超过或两块均超过应选人数的代表候选人,依法直接汇总作为初步代表候选人加以讨论、协商,如果“根据较多数选民的意见,确定正式代表候选人名单”,就有可能出现某一块(尤其是政党、团体联合或单独推荐)的代表候选人超限,从而也就有可能出现另一块(尤其是代表联名推荐)的代表候选人一个没有。

  关于选民不主动联名推荐代表候选人的问题。在县乡两级人大代表换届选举的过往实践中,尤其是选举法第二十九条第三款没有增加之前(2010年3月之前),某一选区没有选民联名推荐的代表候选人参选,是常有的事。现如今,依据选举法第二十九条第三款之规定,每一选区如果没有代表联名推荐的代表候选人参选,就无法落实依法差额选举的法定原则(选举法第三十条之规定)。笔者认为,一旦某一选区有可能出现没有选民联名推荐的代表候选人,有关组织、机构应提前要有预案,鼓励并积极引导本选区选民,依法联名推荐出1名代表候选人。这里需要注意的是,不能以政党、团体联合或单独推荐的超限额来简单替代,同时要注意防范选民“被联名”或联名推荐的代表候选人“陪选”现象。总之,在县乡两级人大代表换届选举过程中,要采取一切行之有效的方式方法,广泛而又充分地调动广大选民依法参与选举的积极性和主动性,才是治本之策。(作者王晓 系安徽省芜湖市三山区人大常委会主任;滕修福,系基层人大工作者。)

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