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如何确保流动人口的选举权

来源:燕赵人民代表网   作者:张天科  2021-7-5 11:09:14

  近年来,随着经济社会的发展,城乡流动人口越来越多。那么,在这次县乡人大换届选举过程中,如何做好流动人口的选民登记和资格认定工作,确保流动人口的选举权呢?

  首先让我们看看现行法律是如何规定的,1983年《全国人民代表大会常务委员会关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》:“选民在选举期间临时在外地劳动、工作或者居住,不能回原选区参加选举的,经原居住地的选举委员会认可,可以书面委托有选举权的亲属或者其他选民在原选区代为投票。选民实际上已经迁居外地但是没有转出户口的,在取得原选区选民资格的证明后,可以在现居住地的选区参加选举。”当时全国人大的这个规定,从立法上明确了户籍地是选民原始登记地,但是并不排除选民在其他非户籍地也可以参加选举,前提是“实际上已经迁居外地”。现行的选举法同时明确规定,选民登记按选区进行,经登记确认的选民资格长期有效。对选民登记后迁出原选区的,列入新迁入的选区的选民名单。上述规定,从立法上明确了户籍地是选民原始登记地,但是并不排除选民在其他非户籍地也可以参加选举,前提是“实际上已经迁居外地”。

  其次,根据宪法、选举法的规定,结合各地实际,对流动人口的选民登记政策可以作如下几个方面理解和操作:

  一是,选民在户籍地进行选民登记并参加选举,这是基本原则。选举权的行使应以知情权为前提,如果对当地的风土人情不甚了解就去行使选举权利,会显得较为盲目。因此,即使对于没有户籍制度的国家,多数也会从归化角度出发对公民行使选举权利设定居住时间限制,以让选民对选票负责。我国宪法和选举法虽然没有规定选举权受户籍和居住期间限制,但是中央政策和许多省人大立法要求非户籍常住人口和其他流动人口,原则上回户籍地参选。如不方便回原籍参选,可以委托其他选民代为投票。这既考虑到了实质民主,也体现了从实际出发的便宜做法。

  尽管选民在户籍地登记是原则,但是这并不意味着户籍地所在选区要将所有户籍人口全部纳入选民登记。这主要是因为随着城市化的发展,人户分离现象渐趋普遍。购房入户、人才引进形成的集体户口、成片拆迁引发的登记难题等,有时确实难以克服。为此,选区在选民登记的时候还是需要予以核对,防止户籍而不常住的人口登记过多引发“双过半”的难题。

  二是,对于实际上已经迁居外地的常住人口,根据本人请求,在取得原选区选民资格证明后,可以在居住地进行选民登记并参加选举。实际操作过程中,鉴于这些公民在户籍地参选不具有可操作性,可以让本人告知户籍地注销选民登记,凭身份证和居住证在居住地直接进行选民登记。1984年9月30日,在回答河南省人大常委会选举办公室关于“选民在原选区参加直接选举后调离,能否再参加新的行政区域的选举活动”时,法工委答复认为,“选民在原行政区域(县、市、市辖区)参加县、乡直接选举之后,调动或迁移至另一行政区域(县、市、市辖区),仍可在新的行政区域的人大代表中被选为代表”。由于选举权和被选举权是关联的,这种情况下,选民尽管已经参加过一次选举,只要在不同行政区域,在上述情况下依然可以再次参加选举,无论是参加投票还是当选。

  三是,对于其他流动人口,如果本人请求在居住地参选的,可以要求本人取得原选区选民资格证明。流动人口的原籍地可以暂时不进行选民登记,或者选民登记后注明已经转移选民资格不计入选民总数,不在原籍地参选,暂时在居住地参选。这些流动人口将来回到户籍地后仍然要恢复选民登记,继续作为选民参加当地选举。为了保障这些流动人口参选,尤其是成片工业区、开发区、特定服务业聚居区等流动人口较多而户籍人口较少的地方,可以以流动人口为主单独划为选区,并由选举委员会联系流动人口户籍地开具选民资格转移证明,或者通知户籍地不再为这些流动人员办理选民登记以避免重复投票。

  已经在居住地参加过上一届选举的流动人口,核对选民资格后,可以不再要求开具选民资格转移证明,继续在居住地进行选民登记和参选。

  四是,对于主要人口户籍不在本地的大单位大企业,应根据情况进行选民登记。在县乡区域,经常驻有矿山、军工、林场农场等国有大型企业。一些企业的人口甚至高过当地户籍人口。1983年《全国人民代表大会常务委员会关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》第七条规定:“驻在乡、民族乡、镇的不属于县级以下人民政府领导的企业事业组织的职工,可以只参加县级人民代表大会代表的选举,不参加乡、民族乡、镇的人民代表大会代表的选举。”根据王汉斌同志当时所作的说明,如果愿意参加乡镇选举也是可以的。1986年10月24日,在回答广东省人大常委会有关请示时,全国人大常委会答复意见认为:“关于不属于县级人民政府领导的国有林场、农场中属农业管理区、作业区的农业人口是否参加当地乡、镇的人大代表选举问题,可由县级人大常委会会同有关单位协商决定,我们的意见是参加为好。”当然,在分配名额的时候,应以人口数大体相等为基本原则,根据这些厂矿林场农场的人口数作出适当安排,不能完全拘泥人口数与代表数的完全对等,否则就会带来代表结构不合理等难题。

  五是,关于跨行政区域登记问题。在一些单位选区或者混合选区选民,会存在本行政区域内跨选区登记选民情况,甚至跨行政区域登记选民情况。如果是跨行政区域登记,也同样涉及到户籍地和居住地的问题,这种情况就需要选区领导小组或者选举委员会互相协助。比如,A县B选区有一个C公司,该公司共有员工3000名,其中1000名员工在D县的工厂。在D县工厂的员工,可以经D县选举委员会同意选择在D县进行选民登记,也可以经A县选举委员会同意在A县B选区进行选民登记。如果是在D县进行的选民登记,则不能参加A县的选举。A县B选区也不能在D县设立投票站。如果是在A县进行的选民登记,则在选举的时候,D县工厂的C公司员工可以回到A县B选区投票。经D县选举委员会同意和协助,A县B选区也可以在D县设立投票站,方便C公司的工厂员工投票。实践当中存在的问题是,一些参加混合选区选举的单位,为了保证本单位的候选人能够当选,将不在本选区或者本行政区域内居住工作的员工拉回本选区投票。如果依法经过选民登记,则行为合法;如果这些员工已经在其他选区登记,而又没有将资格转移过来,则不能在该混合选区进行投票。对于临时性选民资格转移行为,选举委员会要严格审查把关,防止为了当选而实施 “种票”行为。

  六是,流动人口选民资格转移的重要取向是避免重复登记。随着城市化的发展,城市人口户籍、居住和工作地呈现出复杂的状况,人户分离现象较为普遍,市民同一天在城区的不同行政区之间穿梭成为常态。为此,近年来,北京、上海、深圳、南京等城市实行全市选民网络化统一登记,一个城市的选民可以在户籍地、居住地或工作地等任何一个具备联结点的行政区域通过网络实行选民登记,以身份证识别避免重复登记,一些城市还通过网络实施选民资格转移,为同城化不同行政区域的选民提供了选举便利。

  当然,我国实行户籍管理制度。公民的居住状况有在户籍地居住、在非户籍地常住以及在非户籍地暂时居住三种情况(本文中后两种情况统称流动人口)。在具体登记的时候,要求非本地户籍公民出具原籍地开具的选民资格证明,居住地和原登记地互通有无,避免重复登记行使选举权,也是有必要的。不受居住期限的限制,并不意味着权利的取得不应该履行审核程序,否则,一旦造成重复登记和重复投票,也会造成票权不平等现象。

  未来,有必要建立一套全国性的选民登记系统,这样,不仅同城化的问题得到了解决,跨市域、省域登记也可以得以解决。当然,这要进行缜密的论证和相关制度配套方可实施。

  总之,公民的选举权利是一种政治权利。政治权利的取得、停止和剥夺,只有法律才能为之。我国宪法明确规定十八周岁以上公民行使选举权的唯一一个排除条件,即剥夺政治权利。这就意味着,除非法律明确设定了限制条件(如司法机关决定暂停公民行使选举权的条件),否则,无论该公民是何种身份或者居于什么状态,都不能成为剥夺或者限制选举权行使的原因。由于宪法和选举法都规定了公民的选举权不受其居住期限限制,因此对于居住本地但非本地户籍人口,无论居住时间长短,都不应成为限制选举权的条件。而在实际选举工作中,一些地方为了方便操作,将非户籍常住人口或者在此基础上规定一个居住年限认定为“实际上已经迁居外地,”一律不予登记,不准参选,实质上就是非法剥夺或者限制暂住和流动人口行使选举权,这种做法有悖于法律规定和人大制度要求,应依法予以纠正。

责编:陶影
 
 
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