关于列席各级人民代表大会及其常委会的规定，法律有一个制定、充实、修改和完善的过程，在多年的实施过程中，还存在一些共性问题，需要在以后的工作中加以克服改正。
一、列席人大及其常委会的法律规定及历史沿革
早在1954年制定的首部地方组织法就有列席地方各级人民代表大会的规定。第十六条规定：“地方各级人民代表大会举行会议的时候，本级人民委员会所属各工作部门负责人员和人民法院院长、人民检察院检察长可以列席。第二十条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会代表可以列席原选举单位的人民代表大会会议”。从中可以看出，本级人民委员会所属各工作部门负责人员和人民法院院长、人民检察院检察长以及县级以上各级人大代表是地方人民代表大会会议的列席主体。这些主体是“可以”列席，这表明列席不是必须的，也可以不列席。
1979年重新制定地方组织法时关于列席和1954年做了同样的规定，只是文字表述略有不同。第十七条规定：“地方各级人民代表大会举行会议的时候，本级人民政府所属各工作部门负责人员和人民法院院长、人民检察院检察长可以列席”;第二十条规定：“省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会代表可以列席原选举单位的人民代表大会会议”。自此以后，关于代表可以列席原选举单位的人民代表大会会议的规定在历次修正地方组织法时都没有改变。
1982年修正地方组织法时没有修改关于列席的规定。1986年修正地方组织法时，第十六条规定：“地方各级人民政府组成人员和人民法院院长、人民检察院检察长列席本级人民代表大会会议;其他有关机关、团体负责人，经主席团决定，可以列席本级人民代表大会会议”。从中可以看出，地方组织法对列席人员进行了重新规定。地方各级人民政府组成人员和人民法院院长、人民检察院检察长成为法定的列席对象，不是“可以列席”人代会，而是“必须列席”人代会。其他有关机关、团体负责人，是否列席应经主席团决定。主席团决定其列席才能列席，主席团不决定其列席则不能列席。
1995年修正地方组织法时只是将“县级以上的有关机关、团体负责人”等列席人员的决定权由“主席团”变为“本级人大常委会”，其他关于列席的规定没有变化。2004年和2015年修正地方组织法时关于列席保持原来的规定。
2022年修正地方组织法时只是增加了列席主体，其他关于列席的规定没有变化。一是增加了监察委员会主任列席本级人民代表大会的规定;二是增加了列席人大常委会的规定：“县级以上的地方各级人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院的负责人，列席本级人民代表大会常务委员会会议(2022年地方组织法第五十一条)”，其它关于列席的规定和原来一样。实际上，关于“一府一委两院”负责人列席本级人大常委会，尽管地方组织法2022年才进行明确规定，但实践中地方各级仿照全国人大常委会议事规则的规定，“一府一委两院”负责人列席本级人大常委会早已成为常态。
1982年首次制定的全国人大组织法第八条规定：“国务院的组成人员，中央军事委员会的组成人员，最高人民法院院长和最高人民检察院检察长，列席全国人民代表大会会议;其他有关机关、团体的负责人，经主席团决定，可以列席全国人民代表大会会议”;第三十条规定：“常务委员会举行会议的时候，可以由各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会派主任或者副主任一人列席会议”;第四十一条规定：“全国人民代表大会代表应当同原选举单位和人民保持密切联系，可以列席原选举单位的人民代表大会会议”。2021年修正全国人大组织法时，只保留了关于“全国人民代表大会代表应当同原选举单位和人民保持密切联系，可以列席原选举单位的人民代表大会会议”的规定，删除了其他列席的规定(其他人员的列席已在全国人大或其常委会的议事规则中规定)。
1987年首次制定的全国人大常委会议事规则第七条规定：“常务委员会举行会议的时候，国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院的负责人列席会议。全国人民代表大会各专门委员会主任委员、副主任委员，有关的专门委员会委员、顾问，有关部门负责人，列席会议”;第八条规定：“常务委员会举行会议的时候，各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会主任或者副主任一人列席会议;必要的时候，可以邀请有关的全国人民代表大会代表列席会议”。2009年修正全国人大常委会议事规则时关于列席的表述更加精准。第七条规定：“常务委员会举行会议的时候，国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院的负责人列席会议。不是常务委员会组成人员的全国人民代表大会专门委员会主任委员、副主任委员、委员，常务委员会副秘书长、工作委员会主任、副主任，有关部门负责人，列席会议”;第八条规定：“常务委员会举行会议的时候，各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会主任或者副主任一人列席会议，并可以邀请有关的全国人民代表大会代表列席会议”。2022年修正全国人大常委会议事规则时，增加了国家监察委员会的负责人、香港特别行政区基本法委员会主任、副主任，澳门特别行政区基本法委员会主任、副主任、其他有关地方的人大常委会主任或者副主任一人列席全国人大常委会的规定，其他关于列席保持原有的规定。
1989年首次制定的全国人大议事规则第十七条规定：“国务院的组成人员，中央军事委员会的组成人员，最高人民法院院长和最高人民检察院检察长，列席全国人民代表大会会议;其他有关机关、团体的负责人，经全国人民代表大会常务委员会决定，可以列席全国人民代表大会会议”。2021年修正全国人大议事规则时增加了监察委员会主任列席全国人代会的规定，其它关于列席保持原有的规定。
1992年首次制定的代表法规定：“县级以上的各级人民代表大会代表可以应邀列席本级人民代表大会常务委员会会议(现行代表法第二十六条)”。“全国人民代表大会代表，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会代表可以列席原选举单位的人民代表大会会议，并可以应邀列席原选举单位的人民代表大会常务委员会会议(现行代表法第二十七条)”。以后代表法经过几次修正，但关于代表列席人民代表大会和列席人大常委会的规定一直未变。
2006年首次制定的监督法第十条规定：“常务委员会可以安排参加视察或者专题调查研究的代表列席常务委员会会议，听取专项工作报告，提出意见”。
二、关于列席人员法律规定的总结及要点
总结多年来制定、修正关于列席人代会和人大常委会的法律规定可以看出，不同的法律对列席做了一些重复的规定。实际上重复的法律规定没有必要，这可能是立法技术中存在的问题，有待于今后的改善。实际上法律还有列席人大专门委员会等的规定，本文不在这里讨论。归纳列席人代会和人大常委会的所有法律规定，可把列席人代会和人大常委会的人员分为二类，第一类为国家机关、团体负责人;第二类为人大代表。每类列席人员又都有两种类型。第一类有“法定列席”和“经决定可以列席”两种类型;第二类有“可以列席”和“可以应邀(安排)列席”两种类型。
1、国家机关、团体负责人的列席
法定列席。法定列席就是法律明确规定的列席人员，这些人员必须列席会议，不需要人大常委会讨论决定，只需要通知其列席就行了。如，县级以上的地方各级人民政府组成人员和监察委员会主任、人民法院院长、人民检察院检察长，乡级的人民政府领导人员，列席本级人民代表大会会议。无故不列席就是违法。
决定可以列席。决定可以列席就是要经人大常委会决定才可以列席。如，县级以上的其他有关机关、团体负责人。对于县级以上的其他有关机关、团体负责人，人大常委会没有决定其列席则不能列席。一旦人大常委会决定其列席，则也应必须列席，因为人大常委会的决议和决定必须遵守执行。
2、人大代表的列席
可以列席。人大代表列席原选举单位的人代会不是必须的，法律规定可以列席，这也暗含可以不列席。值得注意的是，“可以列席原选举单位的人民代表大会会议”是人大代表依法享有的可以列席权，代表自己可以放弃，但其他组织和机构不应限制代表的可以列席权，是否列席的主动权应在于代表。
可以应邀(安排)列席。代表被邀请(安排)才能列席会议，如果不被邀请(安排)则不能列席。如，县级以上的各级人民代表大会代表可以应邀列席本级人民代表大会常务委员会会议。又如，人大常委会可以安排参加视察或者专题调查研究的代表列席人大常委会。一旦代表被邀请(安排)列席，是否列席还应代表自己做主，一般情况下代表应列席为好。
三、实践中列席会议存在的共性问题与建议
1、人大常委会决定列席人员突破法律规定的范围
法律只赋予人大常委会在“其他有关机关、团体负责人”中决定列席人员的权力，对不是“其他有关机关、团体负责人”中的人员，如果人大常委会决定其列席则没有法律依据。根据多年来已基本形成的共识，“有关机关”主要是指政协、党委部门、人大常委会工作机构、本级政府办事机构、直属机构、上级垂直领导部门等;“有关团体负责人”主要是指工会、妇联、共青团等人民团体和其他需要列席人大会议的群众团体负责人。
多年来，一些地方的人大常委会决定企业负责人等列席人代会的现象比较普遍。2000年12月19日全国人大常委会法工委在答复重庆市人大常委会关于企业负责人是否可以列席人代会的询问时指出：“人大常委会决定列席本级人大会议列席人员，不包括企业负责人”。从其答复可以看出，企业负责人不属于“其他有关机关、团体负责人”。人大常委会不应决定企业负责人列席本级人代会。建议以后各级人大常委会只能在“其他有关机关、团体负责人”中决定列席人员，不应突破这个范围。确定列席人员不应作为一种待遇或荣誉随便邀请列席。
2、变相剥夺代表可以列席原选举单位的人代会权
多年来，县级以上一些地方召开人代会时，人大常委会或其相关工作机构不告之本选举单位选举产生的上一级人大代表，也不征求他们是否列席人代会的意见，这是不合适的。法律规定代表“可以列席”原选举单位的人民代表大会会议，值得特别注意的是，法律没有规定代表“可以应邀列席”原选举单位的人民代表大会会议，法律也没有规定代表“经人大常委会决定可以列席”原选举单位的人民代表大会会议。代表可以列席原选举单位的人代会不存在被谁邀请、被谁决定才可以列席的问题。是否列席原选举单位的人代会是代表自己的权利，任何组织和机构无权剥夺代表的可以列席权。由于人大常委会是本级人民代表大会的召集者，人大常委会不告之上一级人大代表有关召开本级人代会的事宜，不征求他们是否列席的意见，上一级的人大代表就不知道召开人代会之事，有列席意愿的代表就会失去列席机会。这实际上就变相剥夺了上一级代表的可以列席权。为此，在召开人代会之前，建议人大常委会或其有关工作机构向上一级人大代表发出征求是否列席人代会意见的通知，由代表自行决定是否列席。代表应将是否列席人代会的意见反馈给原选举单位的人大常委会或其工作机构，以便做好相关列席工作。
3、法定的列席人员旷会现象严重
多年来，一些地方召开人代会时，一些法定的列席人员以种种理由，旷会或请假现象严重，影响了列席效果和会议质量，这显然是不合适的。建议人大常委会采取相应措施。建立人代会考勤签到以及请销假制度，明确规定法定列席人员除非因病，其他公务活动原则上一律不得作为请假事由，“有关机关、团体负责人”和人大代表一经列席会议，中途不得随意退席。对于未经批准而缺席会议的列席人员按旷会处理，进行通报批评，并视具体情况进行追责。
