我国政府预算，是按照公开性、可靠性、统一性、完整性、年度性的原则，经过法定程序审批的国家年度财政收支计划。预算体现国家的战略和政策，反映政府的活动范围和方向，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑，也是宏观调控的重要手段。党中央、国务院高度重视预算管理工作。党的十八大以来，按照党中央、国务院决策部署和预算法规定，财政部门会同有关部门和地方积极改进预算管理制度，推进一系列重大改革举措;党的十九届五中全会对建立现代财税金融制度、深化预算管理制度改革做出部署;2021年国务院印发了《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》(国发[2021]5号)。随着改革的逐步深入，预算软约束的问题逐渐暴露出来。
预算软约束，最早是由匈牙利经济学家科尔奈提出的。它最先是指社会主义国家所有的国有企业在发生亏损后，政府通常会通过财政拨款、减税或其他形式如提供补贴的方法对其进行救助的现象。随着财政联邦主义的兴起，预算软约束的应用范围逐渐扩大，并在财政分权理论中得到了良好的运用，用以考察年度预算安排能否对各级政府特别是地方政府形成强有力的制约。在这种理论基础上，若预算不能有效约束地方政府行为，或者约束力度不够，或者地方政府通过制定相应的措施可以得到国家转移支付的帮助，就是所谓的预算软约束。
预算软约束主要体现在预算编制和执行中存在诸多问题(以审计署2022年第1号公告：中央部门单位2021年度预算执行等情况审计结果为例)，第一预留政府预算资金，部分预算资金不能落实到具体的部门和项目，如公告中的多申领预算，所属单位在专项资金结存的情况下有申报同类资金;已有足额预算安排、无预算需求等情况下，多申领资金。第二随意调剂使用或者截留、挤占、挪用预算资金，政府预算不能约束有关政府部门的行为，如公告中通过挤占项目专项、转嫁摊派等方式增加一般性支出;未经批准违规出借资金、购买理财。第三大量财政性资金不纳入政府预算，政府预算无法约束各级政府及其部门预算之外的行政行为，如公告中未将事业收入、结转资金、所属单位纳入预算管理的游离预算之外的收入;无预算支出。第四，任意突破政府预算约束，增加支出项目，扩大预算支出，如公告中超预算支出;年底前超进度支付、以拨作支;超标准配备办公设备等。
预算软约束会刺激地方政府大规模举借债务，当地方政府出现财政困难时，中央政府不会坐视不管，会提供相应的财政帮助，在此情况下，地方政府就敢于不断扩大债务规模。预算软约束会使地方政府过多的追求本地区的绩效，出现过度投资的冲动，在项目的选择和投资决策方面更倾向于追求高产出、高投入。预算软约束的存在，使优可胜但劣难汰，扭曲了市场竞争机制，增加了政府财政负担，扭曲了政府行为，导致地方政府配置资源上的低效率。
分税制的财政分权体制是导致中央和地方政府之间逐渐出现预算软约束问题的制度原因，分权框架下地方政府拥有不适当经济事务支出的自主权，基层政府财权事权不匹配导致地方财政收支缺口扩大，促使地方政府突破体制内预算约束的限制。预算的法律地位并没有得到明确规定，这是政府预算软约束形成的法律原因。《预算法》第九章规定了对预算的监督，在实施过程中却监督乏力，第十章规定了违反预算的行为及处罚方式，却没有民事或刑事责任上的明确界定，导致《预算法》的执行大打折扣，因而《预算法》对地方政府而言基本上就等于是一纸空文。政府采取预算先执行，后审批的方式，是导致政府预算软约束的直接原因。预算资金通过政府组成部门、通过不同的项目、不同的载体划拨出去，等事后审计或是人大调查发现存在的问题时，项目已经启动、工程已经实施、款项已经拨付，资金已经不能追回。而每年到人大报预算、调整预算，不过是走程序、走过场，这直接导致政府预算软约束。
预算软约束在一定程度上体现了国家的治理能力不足，也就是政府不能有效且负责地筹集和使用财政资金的能力。因此，只要能改变政府施政的方式，推进国家治理能力提升和治理体系的现代化，就能更好的发挥预算的积极作用。（作者：遵化人大 张春莉）
