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民政部研究特大镇改市,如落实将花落谁家?

来源:经济观察网  2024-9-20 10:24:15

  近日,《中国社会报》刊发了一篇由民政部区划地名司司长刘涛署名撰写的文章《深入学习贯彻党的二十届三中全会精神 持续深化区划地名工作改革创新》,文章中提到“研究特大镇设市的新路径、新模式,打造县域经济增长点”。

  而在今年7月,党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》中也提到了,“深化赋予特大镇同人口和经济规模相适应的经济社会管理权改革”。

  “特大镇设市”话题由来已久,上述关于“特大镇”最新的政策进展,或许意味着部分特大镇将被赋予更高的管理权限。

  镇是中国最基层的行政机构,是连接城乡基地的桥梁,也是统筹城乡发展的关键节点,在行政区划中具有重要的地位。如今,部分经济强镇的GDP总量已经达到千亿级别,因此,强镇扩权成为行政区划改革的重要方向。

  特大镇经济不输地级市,扩权势在必行

  《2023年中国百强镇》榜单显示,在百强镇中,2021年GDP总量达到千亿元的镇有2个,分别是广东佛山市南海区的狮山镇和贵州省遵义市仁怀市的茅台镇。

  此外,2021年GDP总量在500亿元—1000亿元的镇有14个,其中江苏占5席,广东占6席,陕西占2席。广东佛山市顺德区北滘镇、江苏苏州市昆山市玉山镇和江苏苏州市张家港市杨舍镇的GDP在2021年均突破900亿元,进入“准千亿镇”行列。另外,广东东莞市长安镇、福建泉州市晋江市陈埭镇的2021年GDP均突破800亿元;广东东莞市虎门镇GDP突破700亿元。

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  随着镇域经济的不断壮大,2024年,中国“千亿镇”的数量已达5个,分别为广东佛山的狮山镇、北滘镇,江苏苏州的玉山镇、杨舍镇,贵州遵义的茅台镇。

  佛山狮山镇是全国第一个“千亿镇”,早在2017年GDP就突破千亿。2023年,狮山镇实现地区生产总值1370亿元。如果与广东各地级市的GDP总量比较,狮山镇的GDP超过广东潮州、河源和云浮三个地级市。目前,狮山镇已经形成七大支柱产业,包括汽车整车及零部件、有色金属、智能装备、光电显示和照明、智能家居、生物医药、新材料。其中,汽车整车及零部件制造、有色金属2个产业年产值超千亿,其他5个产业年产值超百亿。

  北滘镇是广东的第二个“千亿镇”,其拥有全球规模最大的白色家电全产业链和小家电产品集群。2022年北滘镇GDP突破千亿元,2023年其GDP超过狮山镇达1453亿元,超过广东5个地级市的GDP总量。

  茅台镇于2020年实现GDP1092亿元,成为中国第二个千亿镇,同时也是中西部地区第一个GDP突破千亿大关的镇。2022年,茅台镇GDP达1400亿元,将之与贵州省各地市的GDP总量相比,其GDP总量超过安顺市和黔东南苗族侗族自治州。茅台镇的强盛得益于贵州茅台,2022年茅台集团的营业收入为1275.54亿元,同比增长16.53%;净利润为627亿元,同比增长19.55%。

  2022年,昆山市玉山镇完成地区生产总值约1020亿元,突破千亿大关,同比增长5.3%。如果将之与江苏各县市的GDP总量相比,2022年玉山镇的GDP超过江苏省22个县市的GDP总量,与扬州市高邮市(1014.81亿元)的GDP相当。此外,江苏的第二个千亿镇张家港市杨舍镇,其于2023年GDP首次超过千亿大关,达1001.37亿元。

  当前,我国镇级政府财政体制为“乡财县管”,即当地乡镇收入上交县里,由县政府按照地方预算下拨资金。但在现实层面,县级政府拿到的镇级财税,不会完全把这些钱投入到这个镇去使用,反而从事县级层面统筹安排,因此会影响这些城镇基础设施建设和社会事业的发展。

  另外,经济强镇集聚大量人口,也放大了公共服务供不应求。受制于镇级体制,经济强镇在治安、交通等方面的公共管理人员往往严重不足,需要大量外聘人员来填充行政事业编制人员的缺口,而这些费用均由镇的本级财政来承担。

  无论是GDP超过千亿还是GDP碾压地级市、县级市,这样的经济强镇都不能简单视作普通乡镇来看待。作为最基层的行政单位,镇的钱、权、人、地都不够,镇级建制难以适应发展需要,因此经济强镇改市或强镇扩权,在区划改革中有着重要的意义。

  10万人口特大镇将升级为市,哪些镇有望升级?

  《2023年中国县域统计年鉴(乡镇卷)》显示,中国户籍人口超过10万的镇有630个,其中广东数量最多,达154个;广西和江苏并列排在第二位,为58个;安徽省户籍人口超过10万的镇数量也超过50个,达54个。

  在这些镇中,户籍人口最多的镇是广东省佛山市南海区的狮山镇,其户籍人口在2022年达40.03万人;河北三河市燕郊镇的户籍人口也接近40万,达39.13万人。

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  如果将狮山镇的户籍人口与全国各地级市作对比,其人口规模超过云南迪庆藏族自治州、黑龙江大兴安岭、甘肃嘉峪关市、内蒙古阿拉善盟等11个地级市。经济、人口规模已与城市没什么区别,这样的镇,有望成为“撤镇设市”的对象。

  国家发改委曾在“关于2016年推进新型城镇化的重点任务”的新闻发布会中介绍,“目前超过10万人的镇已经有200多个,需要在制度上为这些镇成为新的中小城市提供支撑”。若按户籍人口数据来看,目前这630个镇均可撤镇设市。

  “撤镇改市”怎么改?

  位于东海之滨的浙江省温州市苍南县龙港镇,2019年8月获批直接升格为县级市,是全国首个“镇改市”,也是新型城镇化改革的“策源地”。今年,龙港市迎来撤镇设市五周年。

  五年来,龙港地区生产总值突破400亿元,增速连续两年居温州前二,浙江前五。此外,龙港镇率先实现“全域城市化、就地市民化”,常住人口增长21.3%,常住人口城镇化率达98.2%。

  在撤镇改市中,有的镇域会蜕变为县级市,还有一部分则可能变成镇级市。破格升级为县级市的镇除了龙港镇外,在其余地区并无什么明显进展;而设立“镇级市”的改革,目前在部分地区则有所探索。

  2023年,河南省南阳市发布了培养“镇级小城市”试点的执行方案,选定了13个县市中的11个镇,作为“镇级市”试点的探索场所。但这种“镇级市”探索并没有涉及行政级别的提升,这些镇域仍然是县辖的镇级单位,其行政级别仍是镇级。

  除了在行政区划上的改革,“扩权”也是“撤镇改市”的方向之一。广东省东莞市拥有4街道28镇,在“2024镇域经济全国500强”中,东莞有28个镇登上榜单。经济如此发达的东莞,却没有设区,所有镇都是由东莞市直管。

  2010年底,东莞根据“广东省陆续出台富县强镇事权改革、简政强镇事权改革的文件”,通过授权、委托和调整派驻机构管理体制等方式,在产业发展、城市建设、公共服务等方面,依法下放镇级政府575项事权,“扩权强镇”全面铺开,以此解决不断出现“小马拉大车”问题。通过简政强镇事权改革,到2017年,东莞已经将3500多项事项下放给各镇(街道、园区)行使,约占市级权限总数的50%,使各镇街经济社会管理权限基本达到县一级政府的水平。

  经济强镇设市后,将成为城市群中不可忽视的一股力量。但在推进过程中,也存在着不少问题。仅从名字上来说,如果镇域改成县级市,那将会出现“广东省佛山市南海区狮山市”“江苏省苏州市昆山市玉山市”等这样混乱的地名;其次,如果镇域改成镇级市,中国城市权力划分中也没有县管辖市的条例和先例。

  因此,经济强镇改市虽然有望洗牌中国城市群的格局,但其发展之路却是任重而道远,因为它对现行的行政管理体制提出了深刻的挑战。

责编:陶影
 
 
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